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Hacienda Local y Urbanismo

Hacienda Local y

Urbanismo.

 

¿Es tan grave como lo

pintan?

 

Javier Suárez Pandiello

 

Universidad de Oviedo

José Sánchez Maldonado

Universidad de Málaga

 

C l m . e c o n o m í a

N u m . 1 1 , p p . 2 4 5 – 2 6 4

 

 

Resumen

En este artículo tratamos de arrojar alguna luz sobre la dimensión de la incidencia del

urbanismo sobre las finanzas locales, para lo que clasificamos los ingresos municipales

derivados de urbanismo en dos grandes grupos, aquellos cuya obtención aparece

íntimamente ligada a la aplicación de la normativa urbanística por una parte y los

relacionados con el urbanismo y la actividad inmobiliaria general de naturaleza tributaria,

por otra. Por último, ponemos en relación ingresos y gastos vinculados al urbanismo,

observando que este sector está aportando un 32% de los ingresos municipales, mientras

que genera un gasto equivalente al 36% del total de gastos municipales. La conclusión final

es que el cambio de tendencia en la actividad inmobiliaria hace más necesario que nunca

abordar una reforma en profundidad del modelo de financiación que, repartiendo

razonablemente los recursos tributarios entre las administraciones, permita regresar a la vía

transparente de la hacienda fiscal, frente a la patrimonial, como base de la financiación de

los servicios públicos.

Abstract

In this article we study the scale of the impact of urban development on local finances.

We classify municipal revenue derived from urbanism into two broad groups, those whose

collection appears intimately tied to the enforcement by town one hand and those related

to urban development and property business tax general nature on the other. Finally, we

regard revenue and expenditure associated with urban, noting that this sector is

contributing 32% of municipal revenue, while generating an expense equivalent to 36% of

total municipal expenditure. The final conclusion is that the change in trend in the property

business makes it more necessary than ever to address a thorough reform of the funding

model that reasonably distributing resources between tax administrations.

 

 

 

 

 

 

1.- Introducción.

En los últimos tiempos ha venido consolidándose en la opinión

pública de forma recurrente una leyenda urbana (y nunca mejor

dicho, a pesar de la redundancia) según la cual la financiación de los

ayuntamientos depende críticamente del urbanismo y esta

dependencia está en el origen de los escándalos de corrupción con

que los medios de comunicación nos sorprenden de vez en cuando.

Como en todas las leyendas, también en las urbanas se mezclan

componentes de realidad con exageraciones más o menos

interesadas. Cierto es que los ingresos derivados del urbanismo han

venido constituyendo en los últimos tiempos una importante

fuente de financiación, pero no lo es menos que en ella han

confluido fundamentalmente dos factores: el desarrollo, por un

lado, de un “boom” inmobiliario que generó durante mucho tiempo

importantes rentas privadas y contribuyó de modo notable a la

obtención de las altas tasas de crecimiento de las que se benefició

nuestro país; y el agotamiento, por otro, de un sistema de

financiación local que viene descansando en una serie de figuras

tributarias altamente impopulares (especialmente los tres

obligatorios: IBI, IAE e Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica),

en la medida en que incorporan las características de su completa

perceptibilidad a ojos de los contribuyentes-votantes y de su falta

de flexibilidad, que obliga a los gobiernos a adoptar decisiones

políticas de elevación de tipos cada vez que se incrementan las

necesidades de gasto. A nuestro juicio a estos dos factores se debe

buena parte de la “responsabilidad” de que la política urbanística se

haya revelado como una fuente extraordinaria de ingresos,

apartándose de su finalidad principal que, como es bien sabido, no

es otra que la de estar al servicio del desarrollo y la ordenación

racional de la ciudad.

En este artículo tratamos de arrojar alguna luz sobre la

dimensión del “problema” de la incidencia del urbanismo sobre las

 

 

 

 

 

 

finanzas locales, para lo que vamos a clasificar los ingresos

 

Capitulo I

(Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre el Incremento del Valor

 

de los Terrenos de Naturaleza Urbana),

 

 

 

Capitulo II

(Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras),

Capitulo III

(Tasa de Licencia Urbanística, Aprovechamientos Urbanísticos, Sanciones Urbanísticas, Contribuciones Especiales, y Cuotas de urbanización),

 

Capitulo V

 

 

 

 

(Ingresos Patrimoniales)

y Capitulo VI

( Enajenación de inversiones reales).

Finalmente, la sección 4 pondrá en relación ingresos y gastos al

objeto de extraer algunas conclusiones interesantes.

 

 

2.- Ingresos cuya obtención aparece

íntimamente ligada a la aplicación

de la normativa urbanística.

Constituyen esta modalidad de ingresos aquellos derivados,

directa o indirectamente, de los instrumentos de intervención en el

mercado del suelo, que se exigen en virtud de normas urbanísticas

y que sólo tendrán reflejo presupuestario cuando se materialicen

como ingresos en metálico.

La legislación urbanística, tradicionalmente, ha establecido una

serie de instrumentos de intervención con la finalidad de regular el

mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de

iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. Así, la

Administración cuenta con dos instrumentos básicos para llevar a

cabo los procesos de obtención de suelo:

Por una parte, nos encontramos con la obtención onerosa

mediante la aplicación de la expropiación forzosa por razones de

creación de patrimonio público de suelo. Sin embargo, como ha

sido puesto de manifiesto en muchas ocasiones

 

 

, los mecanismos

de valoración que se aplican hacen que el valor residual del suelo se

eleve entre diez y treinta veces más que el valor originario del suelo

rústico. Obviamente, esta sorprendente disposición valorativa viene

a impedir, en la práctica, la aplicación de la institución expropiatoria.

Alternativamente, nos encontramos con la obtención gratuita a

través de la participación pública en las plusvalías generadas por el

proceso de planeamiento urbanístico. Este procedimiento viene

amparado jurídicamente por el artículo 47 de la Constitución Española,

donde se le reconoce a los Ayuntamientos la participación en las

plusvalías que genera la acción urbanística, establecida por la Ley, en un

máximo del 15% del aprovechamiento que se atribuye al suelo por el

planeamiento urbanístico. Esta participación se produce en los términos

fijados en la legislación urbanística, que impone a los propietarios del

suelo determinados deberes, entre los que se encuentra el de ceder

obligatoria y gratuitamente el suelo correspondiente al porcentaje del

aprovechamiento urbanístico del sector.

 

 

2.1. Patrimonio Municipal del Suelo

El suelo así obtenido por las Entidades municipales con el

desarrollo urbanístico del planeamiento, al ser consecuencia de la

participación en las plusvalías generadas por la acción urbanística,

se integra, junto a otros bienes y recursos, en el Patrimonio

Municipal del Suelo (PMS) que se convierte así en uno de los

instrumentos que tienen las Administraciones locales para que los

beneficios obtenidos de la gestión urbanística del suelo se destinen

a satisfacer y asegurar los mandatos contenidos en la Constitución.

La gestión de este Patrimonio debe estar presidida por la

consecución del interés público, con la intención, entre otras, de

abaratar el suelo y, consecuentemente, el coste final de la vivienda.

Hay que precisar previamente que, como normativa básica

estatal, existe el deber de constitución del PMS y el cumplimiento

de las finalidades genéricas del mismo, así como el carácter

 

 

separado del patrimonio y el deber de reinversión de los ingresos en

conservación y ampliación. Este es el denominado principio de

reinversión obligatoria.

De forma igualmente clara y rotunda se ha pronunciado a favor

de esta interpretación el Tribunal Supremo, cuya doctrina

jurisprudencial, recogida en las Sentencias de 2-11-1995 y 2-11-

2001, expresa que “La Ley … ha querido y quiere expresamente, con

una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de

terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y

razonable que sea, sino al específico de la conservación y

ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo”.

No obstante, las leyes autonómicas se han pronunciado de

manera diversa, y en general permisiva, con la posibilidad de

destinar el producto del PMS a otras iniciativas de interés municipal.

Citamos, a modo de ejemplo, la normativa andaluza que tuvo que

modificar la redacción inicial de su artículo 75.2 ante la evidencia de

que el destino generalizado del PMS iba a la residual letra d). El

artículo 75.2 dispone que “Los ingresos, así como los recursos de la

propia gestión de los patrimonios públicos de suelo, se destinarán a:

a) Con carácter preferente, a la adquisición de suelo destinado

a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección

pública.

b) La conservación, mejora, ampliación, urbanización y, en

general, gestión urbanística de los propios bienes del

correspondiente patrimonio público de suelo.

c) La promoción de viviendas de protección oficial u otros

regímenes de protección pública.

d) La ejecución de actuaciones públicas o el fomento de

actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para la mejora,

conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de

edificaciones en la ciudad consolidada.”

Dado que la normativa autonómica en líneas generales permite

un amplio destino del producto del PMS, en casos concretos se ha

destinado a construcción de equipamientos públicos como

polideportivos y teatros que, al menos, son activos del inmovilizado;

sin embargo, en otros muchos se ha destinado a inversión de

reposición de pavimentos y alumbrados, y en otros incluso a material

 

 

 

 

de oficina, protocolo que tiene un carácter de no permanencia y por

 

tanto descapitalizan a la Entidad Local, incumpliéndose el artículo 5 del

TRLRHL, donde se recoge textualmente:

“Los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de

bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no

podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que

se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de

efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales”.

Con el cumplimiento de estas cautelas y del principio de

reinversión se trata de minimizar las practicas de aquellos

Ayuntamientos que destinan una buena parte de los ingresos del

PMS a la ejecución de actuaciones públicas o al fomento de

actuaciones privadas, previstas en el planeamiento para la mejora,

conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de

edificaciones en la ciudad consolidada. Ello posibilita financiar

gastos de capital con recursos alternativos al endeudamiento.

En cuanto al procedimiento administrativo para enajenar los

bienes del Patrimonio Municipal del Suelo establecido en la legislación

urbanística podemos decir que el procedimiento de la subasta ha

acabado imponiéndose en una mayoría de casos. Sirva como ejemplo

una auditoria llevada a cabo por la Cámara de Cuentas de Andalucía.

En la misma se auditaron 175 expedientes de enajenación que habían

tramitado las Corporaciones municipales durante los ejercicios objeto

de fiscalización: 73 se han tramitado por subasta, 32 por concurso y 70

por procedimiento negociado, si bien, de estos últimos, 63 lo fueron

previamente por subasta o concurso, y al quedar desiertos se

adjudicaron directamente ( Cámara de Cuentas de Andalucía).

Como en el mismo informe se pone de relieve, la subasta se

puede utilizar cuando la calificación de los terrenos sea

incompatible con los fines del Patrimonio del Suelo o no esté

aprobada la ordenación detallada de aquéllos. No obstante, se debe

tener en cuenta que con la subasta se adjudica el bien a la oferta

económica más elevada, lo que conlleva que el propio

Ayuntamiento pueda provocar un encarecimiento del valor del

suelo residencial y, consecuentemente, del precio final de las

viviendas. Se consigue así un efecto contrario al pretendido con la

institución del Patrimonio Municipal del Suelo y a los fines marcados

 

 

 

en la Constitución de regular la utilización del suelo de acuerdo con

el interés general para impedir la especulación.

Es por ello por lo que en el citado informe se recomienda a las

Entidades locales que, con carácter general, utilicen el concurso

como forma de adjudicación de los bienes residenciales de dicho

Patrimonio, de forma que el precio no sea el único elemento a tener

en cuenta en las enajenaciones y se puedan considerar otros

criterios, como por ejemplo: cumplimiento de los plazos de

ejecución, mejoras en las obras de urbanización, compromisos de

no transmitir a terceros los terrenos enajenados, bajas en los precios

de las viviendas, etc.

2.2. Convenios Urbanísticos.

Como se ha escrito (Roger, 2008), para resolver los problemas

financieros generados por los elevados costes que comporta la

ejecución de los Sistemas Generales y para satisfacer otros costes

colaterales a la gestión urbanística pero necesarios para la

administración de ciudad, muchos Ayuntamientos acuden a la

formula de la obtención de mayores superficies de suelo con

aprovechamiento lucrativo mediante la formulación de Convenios

Urbanísticos suscribibles entre los propietarios y la Administración.

Estos Convenios con estricta finalidad recaudatoria se

establecen como un acuerdo entre las partes según el cual, en la

mayoría de los casos, los propietarios del suelo renuncian a favor de

la Administración, de manera voluntaria, a parte del

aprovechamiento que por ley tendrían atribuido (el 90%) a cambio

de una determinada reclasificación de su suelo o en otros casos

menos frecuentes, el Ayuntamiento exige, previamente a la

reclasificación, el abono de una cantidad económica a manera de

cobro anticipado de las futuras plusvalías generadas por la

actuación. Lógicamente, estos ingresos dinerarios se integran en el

Patrimonio Municipal del Suelo con los destinos exigidos para el

mismo. En algunas ocasiones la venta de los aprovechamientos

urbanísticos integrados en los patrimonios municipales de suelo

se realiza directamente a los particulares interesados (propietarios

o promotores-urbanizadores) vulnerándose el preceptivo

procedimiento concurrencial, o bien mediante subasta, propiciando

 

 

una espiral especulativa impropia del sector público.

 

 

Obviamente estas prácticas conllevan un encarecimiento del

precio de suelo y de los costes de la empresas firmantes, que

siempre que el mercado lo permita, se repercutirán o bien sobre los

compradores finales de las viviendas o en la facturación por obras

realizadas, en una mayoría de casos a los propios ayuntamientos

firmantes, lo que, en última instancia, supone un retroceso desde lo

que se parecía una conquista social en términos de transparencia (el

paso de la hacienda patrimonial a la hacienda fiscal) y una merma en

la perceptibilidad final por parte de los contribuyentes-votantes del

coste total de los servicios públicos.

2.3. Una aproximación cuantitativa

A efectos contables, mientras que el producto de la

enajenación de suelo se presupuesta en el capítulo 6 de ingresos de

capital, el resultante de los convenios urbanísticos se suele

presupuestar en el capítulo 3 de ingresos corrientes, en el apartado

correspondiente de otros ingresos. Esto implica que, aunque

afectados al destino exigido por Ley, su contabilización es confusa y

puede dar lugar a errores de interpretación. Un análisis a priori

podría concluir que una buena proporción del gasto de capital se

financia mediante ahorro bruto, cuando en realidad se financia con

ingresos de convenios urbanísticos.

El cuadro siguiente compara los derechos de ingresos obtenidos

por el concepto “Otros Ingresos” (artículo 39 del presupuesto) y por la

Enajenación de Inversiones Reales (capítulo 6), con el Gasto de Capital

de los Ayuntamientos para los años comprendidos entre 2001 y 2005

(Capítulos 6 y 7 de Gastos). La relación entre ambas magnitudes va a

ro 1

Cobertura de los Gastos de Capital por Ingresos Urbanísticos

Derechos liquidados                2001   2002    2003   2004   2005

 

Otros Ingresos (Artº 39 de Ingresos) 1.172,10 1.492,50 1.506,20 1.908,50 2.427.40

Enajenación de Inversiones Reales     1.148,00 1.740,00 1.503,80 2.071,50 2.878.93

Total Recursos Urbanísticos             2.320,10 3.232,50 3.009,90 3.980,00 5.306.33

Gastos de Capital                            7.378,90 9.320,40 11.953,80 9.095,90 9.749.63

% Cobertura                                      31,40%   34,70%     25,20%    43,80%     54,4%

Fuente: Ministerio de Economía y Esteban y Sánchez Maldonado, 2007.

 

 

 

 

 

indicar el porcentaje de cobertura de las inversiones con recursos

 

procedentes del urbanismo.

Desde 2001 a 2005 se han financiado gastos de capital por un

importe total de 17.849 millones de euros. La tasa de cobertura

media se ha situado ligeramente por encima del 37%.

Los ingresos por convenios urbanísticos (artículo

presupuestario 39) han generado de media casi el 50% de los

recursos urbanísticos. La cifra ha presentado una dinámica

creciente acentuada en los dos últimos años, en los que los

ingresos por los citados convenios se han elevado a tasas

superiores al 20%. Con relación al porcentaje de cobertura de los

gastos de capital, dicha tasa ha pasado de representar el 31 % en

2001 al 54,4% en 2005.

Los datos para el conjunto general de los municipios son

suficientemente significativos, aunque un análisis pormenorizado

de la financiación de las inversiones por municipios, tramos de

población y Comunidades Autónomas podría clarificar el grado de

utilización de los Ayuntamientos de esta importante fuente de

financiación de inversiones.

De otro lado, si bien no se ha dispuesto de datos de la tasa real

de endeudamiento de los Ayuntamientos (el límite superior ha sido

fijado legalmente en el 110% de los derechos corrientes), se podría

especular con la existencia de correlación entre el margen de

maniobra de endeudamiento y el uso de los recursos urbanísticos.

Es decir, a medida que los Ayuntamientos agotan su capacidad de

endeudamiento tratan de buscar vías alternativas para la

financiación de inversiones. En este sentido, los recursos

urbanísticos en coincidencia con el auge inmobiliario en esos años

se han convertido en el principal instrumento elegido para

mantener el nivel inversor municipal.

La polémica surge por lo controvertido de la utilización de

recursos urbanísticos como medio de financiación y por el posible

condicionamiento del desarrollo urbano de la ciudad a una finalidad

económica. En este sentido, la legislación estatal y autonómica de

ordenación urbanística tiende a restringir esta vía, por cuanto

entienden que el uso de este instrumento ha sido abusivo. Por

tanto, limitado el margen de endeudamiento por agotamiento, o

 

 

 

 

por cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, y condicionado

 

el destino de los recursos urbanísticos, parece necesario desarrollar

fuentes alternativas de financiación para mantener el flujo de

inversión municipal.

La crítica surge si la decisión de acudir al ingreso patrimonial

para financiar determinadas inversiones, aunque tenga amparo

legal, conlleva la descapitalización de los activos del municipio, y si

la decisión está basada en razones de improvisación presupuestaria

o bien de simple aceptación de la oferta del promotor, sin

responder a una política planificada del PMS.

 

 

3.- Ingresos relacionados con

el urbanismo y la actividad

inmobiliaria general de naturaleza

tributaria.

Sobre la propiedad inmobiliaria recaen, en la generalidad de

los países europeos, un conjunto de figuras fiscales que gravan

diversos aspectos de la misma, tales como la propiedad o posesión

de bienes inmuebles, la transmisión de inmuebles (adquisición o

venta), la explotación del inmueble, directamente o por la actividad

económica que albergan y las actuaciones administrativas que

afecten al inmueble. En España, la gestión y recaudación fiscal

correspondiente a los distintos impuestos que afectan a los bienes

inmuebles compete a los tres niveles de Administración: Estatal,

Autonómica y Local. Particularmente para esta última es

especialmente importante el Impuesto de Bienes Inmuebles, que

proporciona alrededor del 50% de los ingresos tributarios de las

Haciendas Locales.

En los dos cuadros siguientes se recogen el conjunto de

tributos de base inmobiliaria, es decir, que de un modo u otro afecta

a los bienes inmuebles, estableciendo una clasificación de los

mismos según sea el aspecto sometido a tributación. Asimismo se

apunta cuál es la Administración (Estatal, Autonómica o Local) que

gestiona y recauda cada uno de ellos. [Faltan los cuadros]

 

 

 

 

 

Impuestos
 

 

 

 

Si nos centramos en los impuestos, podemos observar

(cuadro 4) cómo la tónica general ha consistido en incrementar

los tipos impositivos de los impuestos potestativos como son el

ICIO y el IIVTNU, situándose sus indicadores de esfuerzo fiscal muy

cerca del 90%, mientras que se aprecian pocos cambios en el IBI,

cuyo indicador se sitúa en el 75%.

 

 

 Asimismo, el tipo impositivoos.

medio del ICIO se sitúa en un 3,34%, bastante cerca del su limite

 

máximo (4%).

Las razones que pueden justificar las preferencias políticas por

actuar sobre estas dos figuras impositivas, pueden venir explicadas,

entre otras, por las siguientes consideraciones de ilusión fiscal o de

gestión:

- El sujeto pasivo suele ser la empresa promotora y no el

vecino votante, a pesar de que por vía indirecta, siempre que

las condiciones del mercado lo permitan, el impuesto se

traslada al precio final de la vivienda, por lo que el pagador

final será el adquirente de la misma.

- Al ser impuestos de devengo único, se confía en que el

juego de la ilusión financiera genere el olvido de su abono

con el paso del tiempo.

 

 

Tasas, Contribuciones Especiales y Precios Públicos

Las tasas más relacionadas con la actividad inmobiliaria son,

por un lado, las relacionadas con la utilización privativa del dominio

público local (tasa de ocupación del suelo con mercancías y

escombros y tasa de empresas suministradoras) y, por otra parte, las

referidas a la prestación de actividades o servicios municipales (las

licencias urbanísticas y las tasas de suministros de agua y de

depuración y residuos).

Una práctica muy generalizada en este ámbito ha consistido

en maximizar los ingresos por actuaciones urbanísticas a través

de las siguientes medidas: Tipificar el mayor número de

supuestos de hecho imponible y establecer una base imponible

definida de la misma manera que en el ICIO sobre el coste real y

 

 

 

 

efectivo de las obras, y un tipo impositivo razonado generalmente

en conjunción con el del ICIO y en comparación con las

localidades próximas.

Esta manera de proceder parece responder a las mismas

percepciones políticas y de ilusión fiscal que hemos comentado

con anterioridad con relación a los impuestos locales.

El elevado potencial recaudatorio de estas tasas ha podido

coadyuvar el relajamiento a la hora de fijar los tipos y cuantías de las

restantes tasas por prestación de servicios, especialmente de todas

aquellas más relacionadas con el incremento de los servicios

derivados del propio crecimiento urbanístico.

Por su parte, el establecimiento de contribuciones especiales a

sujetos pasivos cuando se produce un beneficio o un aumento de

valor de sus bienes por la realización de obras públicas o el

establecimiento o ampliación de servicios públicos de carácter local

(art. 28 TRLRHL), es casi inexistente en España, con lo que se

prescinde de un recurso con el que podrían financiarse obras o

ampliación de servicios a partir del gravamen a particulares

beneficiados e identificados, tales como (TRLRHL art. 29, en relación

con los arts. 25 y 26 de la LBRL):

• Apertura de calles, plazas y pavimentación de calzadas y

aceras.

• Redes de distribución de agua, alcantarillado y desagüe de

aguas residuales.

• Alumbrado público y redes de energía eléctrica.

• Ensanchamiento, prolongación y nuevas alineaciones de las

calles y plazas ya abiertas, y modificación de rasantes.

• Establecimiento o ampliación del servicio de extinción de

incendios.

• Construcción de depuradoras de aguas residuales y

colectores generales.

• Plantación de arbolado en calles y plazas, y construcción

y ampliación de parques y jardines de interés para un barrio

o sector.

En muchos de estos casos, se sustituye la imposición de

 

 

contribuciones especiales por la exigencia extraordinaria a los

promotores de financiar actuaciones municipales en el radio de

acción de su propia promoción. En la medida en que los

promotores, que evidentemente no son Organizaciones No

Lucrativas, trasladen a sus costes el montante de estas actuaciones,

acabaran recayendo sobre los municipios con los que trabajan, con

lo que de una forma u otra, serán los ciudadanos los que acaben

soportando el citado coste.

Finalmente, la prestación municipal de actividades sociales,

culturales y deportivas suele ser financieramente deficitaria ya que

los precios públicos, cuando son establecidos (en muchos casos ni

lo son), responden, con generalidad, a una política de subvención.

Las consecuencias básicas son:

• Competencia con la prestación de dichas actividades por la

iniciativa privada que no está subvencionada (guarderías,

gimnasios, pistas deportivas, etc.).

• Ausencia de criterios de rentabilidad tales como número

mínimo de beneficiarios para prestar la actividad o

reducción de costes.

• Disminución de calidad ya que si apenas se cubre el

mantenimiento del servicio, aún menos la inversión en

mejoras.

La relación con el urbanismo de este déficit de financiación de

la propia actividad se produce por una doble vía:

• Por la inversión en los equipamientos que son objeto de

contraprestaciones en convenios urbanísticos.

• Por el costo de los servicios relativos a actividades que son

objeto de financiación mediante el patrocinio de empresas

promotoras a quienes se les solicitan los correspondientes

donativos.

Aquí, cabe hacer consideraciones similares a las expuestas en

el caso de las contribuciones especiales, pues está claro que los

costes de las actuaciones comentadas no van a recaer sobre la

cuenta de resultados de las empresas inmobiliarias, lo que

abunda en el argumento expuesto en el final de la sección 2.2,

relativo a la pérdida de transparencia en el proceso de

financiación de servicios públicos.

 

 

 

 

 

En cuanto a los aspectos cuantitativos, en el gráfico 1 aparecen

desagregan las tasas, precios públicos y contribuciones especiales,

con un peso sustancialmente relevante de las primeras. El artículo

31 (tasas por la prestación de servicios y realización de actividades

 

 

 

 

de competencia local) absorbe más del 67% del total, mientras que

 

el artículo 32 (tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento

especial del dominio público local) alcanza el 22,4%.

Finalmente, el gráfico 2 muestra la desagregación básica del artículo

31, donde las tasas por servicios de recogidas de basuras, alcantarillado y

aguas suponen prácticamente la mitad de la recaudación total del

artículo. En lo que respecta a las tasas por licencias urbanísticas,

propiamente dichas, éstas alcanzan porcentajes especialmente

importantes en los últimos años, en el marco del importante crecimiento

del parque de viviendas y de segundas residencias. Hay “otras tasas” que

no se ha podido detallar su contenido y que alcanzan un porcentaje nada

despreciable del 36,7% con respecto al total.

 

 

Sanciones urbanísticas

Por último, cabe realizar una breve reseña a las sanciones

urbanísticas. Aunque las multas impuestas por incumplimiento de la

legislación urbanística dentro del término municipal son ingresos de

derecho público sin carácter finalista, según el TRLRHL, en algunas

legislaciones autonómicas se incluyen como recurso integrante del

Patrimonio Municipal del Suelo (por ejemplo, en Andalucía).

La realidad municipal es la de una importante deficiencia de los

servicios de inspección urbanística agravada en municipios pequeños.

Además, en el supuesto de actuar, muchas veces se limita no al

restablecimiento de la legalidad urbanística mediante demoliciones,

sino a la imposición de la sanción urbanística cuyo porcentaje de cobro

es reducido, ya que suele haber pasado tiempo desde la realización de

la obra ilegal y puede haber desaparecido ya el sujeto infractor.

4.- Balance de ingresos y gastos

municipales relacionados con

el urbanismo. ¿Es para tanto?

Las diferentes fuentes de ingreso ligadas al sector inmobiliario

se pueden clasificar en más recurrentes (menos dependientes del

dinamismo coyuntural: el IBI, el IRPF –ganancias patrimoniales–, y

las rentas procedentes de bienes inmuebles) y en recursos de

carácter más coyuntural (vinculados más directamente a la

 

 

 

 

 

actividad, las transacciones y al desarrollo urbanístico: el ICIO, el

 

IVTNU, el IVA, las Contribuciones Especiales o los ingresos de las

ventas de terrenos).

De este modo se comprueba que han sido precisamente los

ingresos de naturaleza extraordinaria los que han experimentado el

mayor incremento, aumentando su peso relativo sobre el total de

ingresos municipales en 6,2 puntos porcentuales desde 1992, hasta

suponer el 14,3% en 2004. Mientras que, por su parte, los ingresos

de carácter más recurrente, han permanecido muy estables desde

1997 en el entorno de 17,5 puntos del total, siendo el IBI la principal

fuente de financiación.

En todo caso, el efecto en las finanzas municipales del desarrollo

urbanístico es diverso. Por un lado, como ya se ha mencionado,

genera ingresos procedentes de las diferentes figuras tributarias que

gravan dicha actividad. Por otro, el desarrollo urbano de los

municipios va asociado a un crecimiento de la población, lo cual, tal y

como está definido el modelo actual de financiación de las Entidades

Locales, conlleva un mayor nivel de ingresos vía transferencias.

Sin embargo, el crecimiento de la población lleva asociado

también más competencias para los Ayuntamientos, lo que implica

mayores obligaciones relacionadas con la prestación de servicios

como el transporte público, la recogida de basuras, la limpieza viaria

o el alumbrado público, y ello sin contar los servicios que los

Ayuntamientos asumen sin tener las competencias sobre dichas

materias encomendadas legalmente.

Haciendo un ejercicio análogo al de los ingresos a partir de la

clasificación funcional del gasto, Virginia Pou (2007) pone de

manifiesto que el peso sobre el PIB del gasto asociado directamente

al urbanismo se habría visto incrementado desde el 1,4 % del PIB en

1992, hasta llegar al 1,6% en 2004, pasando de representar un 31,0%

del total del gasto de los Ayuntamientos a un 35,9%. (Ver cuadro 5).

Si se diferencian los gastos entre los de carácter más recurrente

y los de carácter extraordinario, son éstos últimos los que absorben

la práctica totalidad del incremento, mientras que aquellos han

permanecido estables.

Enfrentando ingresos y gastos municipales ligados, en sentido

 

 

 

amplio, al sector inmobiliario, resulta que este sector está aportando

un 32% de los ingresos municipales, mientras que genera un gasto

equivalente al 36% del total de gastos municipales. Esta brecha se

invierte cuando se consideran únicamente los ingresos y gastos de

carácter recurrente, los cuales representan, respectivamente, un

17,6% y un 12,3% sobre total de ingresos y gastos.

No obstante, sí parece cierto que, dada la inevitable

vinculación de la gestión económica municipal al ciclo electoral, en

algunos casos se estarían utilizando los beneficios extraordinarios

de la actividad inmobiliaria para solventar los problemas actuales

de financiación, sin considerar las implicaciones que sobre

obligaciones futuras de gasto tienen tales actuaciones.

Decíamos al principio de este artículo que la realidad de la

presunta “leyenda urbana” según la cual los ayuntamientos

dependen críticamente del urbanismo para subsistir financieramente

había sido impulsada en los últimos años por el auge de la

construcción y por el agotado modelo de financiación local. A la vista

de lo aquí expuesto, podemos concluir que el cambio de tendencia

en la actividad inmobiliaria que tanto preocupa hoy a la opinión

pública parece que debe preocupar más, si cabe, a los ayuntamientos,

y hace más necesario que nunca abordar una reforma en profundidad

del modelo de financiación que, repartiendo razonablemente los

recursos tributarios entre las administraciones, permita regresar a la

vía transparente de la hacienda fiscal, frente a la patrimonial, como

base de la financiación de los servicios públicos, evitando de esta

manera tentaciones propias de aprendices de brujo que lleven a la

gestión pública local a un callejón sin salida.

 

 

 

 

 

 

 

 

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